如何评价新一轮的电力体制改革?

煤电矛盾、电力亏损、电改停滞不前、电网垄断……这些问题在伤害着电力行业本身的同时,也在伤害着中国经济。2002年2月,在经历了数年的争论、博弈和妥协之后,国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号文件),揭开了电力改革序幕。十年来,电力行业的往日与今昔错综交织,从厂网分离、电监会成立,到辅业剥离、区域电网设立分部,电力行业的分分合合无不渗透着2002年电改“5号文”的影响。然而,电力产业市场化改革的复杂性超出了最初设计者的想象,漫漫长路,不堪回首。电力工业有效的激励机制、约束机制和持续发展机制至今还没有形成,电力垄断经营的体制性障碍也没有完全消除,电力市场秩序依然比较混乱,电量计划分配、项目行政审批、电价计划管理方式仍然在起主导作用。不过,我们必须承认,尽管十年电改不尽如人意,但是这十年是我国电力事业发展最快的十年,也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。如果只是一些电力企业和个人对市场化改革的不满,是可以理解的。但由此而否定电力改革的市场化方向,幻想回到发、输、配、送垂直一体化垄断经营的旧体制,却是值得警惕的。

总理手谕镇楼

电力体制改革已经到了最关键的转折时期,改则兴,不改则败,市场化则兴,维护传统则败。改革,从来都不是在“万事俱备、只欠东风”的平静中进行的,而是一个需要不断缩小分歧、扩大共识、破解矛盾的激荡过程。改革曾是共识,现在却出现了社会认识的严重分裂。在电力市场化改革中痛惜丧失了旧有权力的一小批人,左转再左转,把车开回垄断代替市场和权力支配财富的旧体制。在改革中没有如愿捞得更多的另一些人,希望车头右转再右转,走上一条财富支配权力的新道路。两个旗号截然不同,两条道路却几乎是殊途同归,都会陷入权力与财富沉迷的悲歌。这都是自毁形象、失去民心的最可怕的事情!

“新问题,往往是老问题。”——熊逸

煤价低迷,电力供应相对宽裕,这样的行业状况,一直被认为是电力体制改革、尤其是电价改革“窗口期”的特征。在电、煤企业商谈2013年产销合同的关键时期,国务院及时发布《深化电煤市场化改革的指导意见》(国办发[2012]57号),自2013年起取消重点电煤合同,取消电煤价格双轨制,煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同,自主协商确定价格。电煤价格并轨方案的推出备受市场关注。电煤价格并轨,无疑触碰了电力体制改革的敏感神经。在市场煤、计划电长期顶牛的背景下,如果煤价完全市场化,电力体制改革应加速推进。而电力体制改革的核心问题就是电价改革,这是关键,没有合理的电价形成机制,电力体制改革无法继续推进,电力企业的发展将难以为继,因此必须要理顺。

说实话电力体制改革已经不是一个新话题。2012年的全国两会前夕,国家发改委、能源局等多部门开始着手启动下一步电改方案。由此,这个老话题又被推向了大众,社会各界也将更多的关注投向了新一轮电力体制改革。平头老百姓们当然是关心电价是否会随着电改而降低;企业、投资者们希望能把握住改革的动向,在电改中分得一杯羹;而能源局、电网公司和发电集团等电力相关部门和企业都试图守住自己的既得利益,试图在新常态中维护和巩固自己的城池。那么,我国当前的电力体制如何,什么是电力体制改革,电改要改什么,改了之后影响?小生先抛块砖,勾引一下诸位怀中的玉。

人们相信,没有十全十美的改革;但不改革却一定是最坏的结局。电力体制改革每一步都有它的好处,但同时也存在许多缺陷。改革与否的成本都客观存在,两者需要权衡。电力市场化改革是一项复杂的系统工程,不可能一夜之间就建起新的体制。但打破垂直一体化的垄断,从竞价上网到逐步开放输电网和配电网,将单一购买模式转向批发竞争和零售竞争,建立统一开放、竞争有序的现代市场体系应是改革的重点。推进电力体制改革过程中,一定有一些机构的分拆、合并、关闭、剥离的行为,但这些也只是手段,真正的目标是构建电力市场化体系。这是认识问题,如果不能解决,电力体制改革就没有了灵魂,成为了没有中心思想的一场闹剧。

电力“帝国”的形成和改革的必要性

改革,自然第一个想到的问题就是为什么要改,改之前是什么样,为什么会是这样?

大家提到垄断,先天地会有一种厌恶的情绪,像烟草、两桶油和咱们要探讨的电力行业,都是属于垄断行业。他们在目前处于垄断地位的原因各有不同,但其实都是有其历史必然性的,咱们不要一味地攻击电力的垄断,垄断也是有原因,也曾是有好处的。

传统的电力工业普遍采用的是发、输、配、售一体经营的方式,整个产业链都是属于垄断经营的电力公司。这种经营方式的特点是:集中规划、集中管理、集中调度、分区垄断。在电力工业发展过程中,这种方式为社会提供了稳定可靠的电力资源,并且为电力工业自身的发展壮大做出了巨大贡献。电力工业在这种方式下经营了100多年,自然有其合理性。

首先,电力工业是规模效益明显的行业,在达到其最优的规模效益点之前,垄断经营方式更有利于提高效益。其次,电力工业是资金、技术密集型行业,存在进入壁垒,准入门槛比较高。第三,也就是我们电力从业者常自诩的,电力行业是国民经济命脉,对国家和地区的经济政治安全有非常大的影响,因此放开竞争有风险。最后,可能一些人不清楚,电力商品是即时平衡的,不能大量存储,发多少电就得用多少点,用多少我就得发多少。多了少了都不行。因此对电力规划、投资和运营等各个环节要求有非常强的计划性和协调性,放开竞争后如果制度不完善会导致各个环节不能协调配合。

这些原因促使了电力行业长期以来都是采取垄断经营的计划经济体制。

那是不是电力行业就注定垄断,笔者是在否定改革的必要性么?非也。

电力工业在垄断经营的计划经济形式下发展和壮大,但是导致了电力工业缺乏活力,垄断经营的弊端逐步显现。

1.垄断经营最根本的特点就是缺乏竞争,对于用户来讲,长期垄断剥夺了用户的选择权。

2.政府的管制导致了电力工业投资效率过低,加重了政府的财政包袱。

3.电力工业与国民经济难以协调发展,计划经济的特性导致市场信号不能第一时间传递到电力投资领域。

4.计划经济模式导致资源无法优化配置

5.电力从业人员不思进取,社会影响差。而且事实上电力行业较为优厚的待遇使其储备了大量人才,这也是一种人才浪费。

我国的电力工业发展到当前的规模,垄断经营的弊端已经凸显,影响到了电力工业的健康发展,因此电力市场化,也就是电力体制的改革已经势在必行。

电力改革众口难调,在时下重启新一轮电力改革呼声渐强的氛围下,各种观点莫衷一是,背后很可能打上利益烙印。改革既然是利益的调整,各种矛盾就在所难免。改革的最大阻力来自于电网和其相关利益集团,步步为艰。一句话:不彻底、不坚决、没触动核心。一个被规制企业利用规制者的自利动机进行寻租活动,使规制者成为被规制者的“俘虏”,并共同分享垄断利润,从而导致规制的失败。在这样的大环境下,电改难免会出现“改得动就改、改不动缓改”的局面和“头痛医头、脚痛医脚”的模式,因而注定无法真正成功。改革是一场深刻的革命。既然是革命,就“不是请客吃饭,不是做文章,不是绘画绣花。”改革从来就不是一件容易的事情,需要承受巨大压力和风险。改革的过程犹如对飞行中的飞机换引擎,需要勇气、需要魄力、需要牺牲、需要智慧,但该换的不换,风险更大、灾难更大。

国际电力体制改革的先例

国际上电力改革的成功先例其实有很多,笔者原来也没关注过,随便搜一下都有很多文章总结这些案例的。大家有兴趣可以百度一下,英国、美国、日本、欧共体的改革都挺成功的,此处就不展开了。当然,在众多改革中,也有一些失败的案例,包括加拿大安大略省、俄罗斯等地区/国家的输配体制改革。在输配体制改革上,是否输配分开本身存在争议,也与各国具体情况有关。小生认为实行输配一体化或是输配分开的改革并不是电力体制改革成功的必要前提,即输配分开并不意味着改革的必然成功,而输配一体化条件下也有成功改革的先例。

当前世界各国(地区)的电力工业改革略有差异,但基本的原则和特点是相同的,大致可以归纳为以下几个方面:

1.政府组织电力改革;

2.改革电力管制方式;

3.改革电价形成机制;

4.引入市场竞争机制。

中国电力体制改革的难点

中国电改主要难点有那么几个:

其一,煤电之争。中电联向国家发改委建议在2009年上半年适时实施煤电联动,并建议取消已实行两年的发电企业自行消化30%电煤成本上涨因素,将电煤质量下降和铁路运费、海运费、汽车运费、油价上涨等因素一并考虑,实施综合煤电价格联动。

其二,销售电价与上网电价联动。电网主辅业貌离神合、输配电网没有分开,所以实际上输配电价实际上由电网部门自己核算确定,使两头的电价形不成市场联动,影响了电改进程。

其三,三家管电互相扯皮。现在的情况是,电价改革主要由国家发改委负责,电网主辅分离、主多分离由国资委负责,电力市场监管由电监会负责。

其四,市民与企业利益博弈。电力行业“电老虎”的形象深入人心,百姓对改革的呼声很高,但是,改革引入市场竞争,短期内电价可能不降反升,对百姓的心里冲击较大。

核心问题:其实说白了,电改的核心问题就是电价,电价是多少,由谁来定的问题。

“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”电力改革不能因畏难而停步。需要抛开“一定不能改”或“非改不可”的意识,全面分析世界各国的改革案例,结合实际设计出完善的配套制度,并预计到因为改革不充分而造成的市场失灵,“有把握地改”。只有这样,电力体制改革,才会不违初衷。

中国在电力体制改革上的尝试

实际上,中国的电力体制改革早从20世纪80年代初就开始了。大致总结了一下电力体制改革的几个阶段:

第一阶段:1978年至1997年,省为实体,集资办电为促进电力发展,解决严重缺电问题,国家出台多渠道、多层次、多形式集资办电政策,成立华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司,华能、新力等发电公司,长江三峡、清江、五陵等水电公司,各省成立省电力公司,还成立南方电力联合公司。

这既打破了独家办电的局面,调动了各方面积极性,也扩大了电力规模;但也出现了一些问题,如火电建设小型化、水电与可再生能源发展落后、电网输配电发展缓慢、还本付息定价缺乏约束、乱加价乱收费等

第二阶段:1997年至2000年,电力开始实施政企分开,公司化改组与竞争上岗试点。1997年成立国家电力公司。1998年电力部撤消,电力行政管理权移交国家经贸委及地方政府。至2000年底,全国大多数省电力工业实现政企分开。该阶段针对第一阶段的问题进行了改革:关停小煤电,开展城网改造,两改一同价,加快水电与风电建设,取消乱收费乱加价,按项目经营期核定平均上网电价,在上海、山东、浙江、辽宁、吉林、黑龙江六省市进行厂网分开、竞价上网试点,国家电力公司提出“四步走”战略。

这阶段的问题主要体现在垄断、竞争与监管、改革模式及速度等方面,如是否需要一个全国性公司问题,多级法人问题,省为实体问题,如何处理厂网分开、竞价上网问题,电价问题,监管机构问题,多经三产问题,改革速度、模式及力度问题等。

第三阶段:2001年至2012年,落实电力体制改革方案,继续推进电力市场化改革。2002年2月10日,国务院正式印发新一轮电改方案,业内称为“5号文”,重组成立了国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司(实际是两大)。

2003年,成立国家电监会,颁布“电力监管条例”,国务院批准发改委的“电价改革方案”,逐步推行发、输、配、售电价形成机制和电价管理原则,实现了“政监分开”。

2011年9月,两大电力辅业集团——中国电力建设集团与中国能源建设集团挂牌成立,并与两大电网公司签订分离企业整体划转移交协议,我国电力行业历经9年的“主辅分离”进程基本完成。

这一阶段电力体制改革以来,中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态:一是行业公共权力的垄断,二是业务规模的垄断,三是业务链条的垄断,四是技术创新的垄断,甚至在舆论与学术领域,通过大规模入股财经媒体、投资科研项目,也在抑制与封杀于己不利的新闻信息、学术观点及改革建议……这种罕见的超级垄断业态,在此前中国电力发展史上并没有,在世界电力能源领域也极罕见,完全是2002年电力体制改革中试验性阶段性的负产品。

改革总体目标是:打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系

打破垄断被列为第一目标。按照新方案的制度设计,5号文面世的2002年就实现了厂网分开的改革目标,不过,电改迈出这“辉煌第一步”后,似乎还没有看到辉煌的第二步。5号文面世至今,没有人说其问题严重不要执行了,而且从电改的实践情况看,其制度设计也没有大的偏差,但就是得不到进一步执行。2002年开始的电力体制改革的最终目的是要建立一个竞争性的电力市场。以这一点作为判定标准的话,这轮电力市场改革基本是失败的。

小生在网上找到了这么一份电力体制改革大事记,供诸位参考

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以创新、稳定、发展为主题,构建有中国特色的、竞争性的、高效运行的电力市场,最终通过改革使人民得到实惠,确保整个电力工业持续健康平稳发展是电力体制改革的核心目标。因此,在电力体制改革推进过程中,首先,电力体制改革亟需顶层设计。电改十年,最大缺失是顶层设计不足,业内普遍认为,电力体制改革十年来,在保障电力供应的同时,电力系统、电源结构、电网的优化越来越困难。电力改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影,前些年容易做的事已经做完,剩下的全是硬骨头。电力体制改革决定着中国经济增长世纪转换的核心能力,必然成为能源战略改革的第一步,顶层设计迫在眉睫。我们通过全面深化电力体制改革的顶层设计和总体规划,聚合各项相关改革协调推进的正能量。其次,改革最终的目标是打破垄断。垄断的危害不言而喻,打破垄断当然是越彻底越好。然而打破垄断的前提则是对相关权力部门的整合与界定必须到位,否则必将出现“有动作、没套路”的格局,热闹非凡,却看不到多少实质性的推进。第三,要有“壮士断腕”的勇气,“自己给自己动手术”。过去电力主管部门是改革的推动者,现在反过来,要给自己动手术,改革改革者。不到万不得已,电力主管部门是没有动力给自己动手术的。可是今天,我们的电力主管部门是到了要给自己动手术的时候了。“君子弃瑕以拔才,壮士断腕以全质”,切勿熬到迟暮断腿、断头之时啊!

新一轮电力体制改革

前文已经提到,本轮改革始于2012年两会前夕,自2002年起的这10多年间,国家的经济形势变化巨大,但电改却始终徘徊不前。其中,争议最大的问题之一,可能就是输配分开。这可真是一块大蛋糕。

2002年电改完成了“厂网分开”,在主辅不分、输配一体的情形下,电网公司独揽输电、配电、售电三大权于一身,发电企业和用电企业的咽喉也就被直接扼住了。于是许多人认为,电力市场化的改革方向应该是拆分电网。而且,电网公司成“唯一垄断买家”,其通过发电企业上网电价与终端消费者电费间的差价获取了巨额利益,这个“奶酪”必须动,不然电力市场化就很难一步到位。

但也有人反对“输配分开”。认为电改的方向应是构建政府监管下的统一开放、竞争有序的电力市场体系,关键要放开发电市场和售电市场,改进中间输配电网环节的监管,形成“多买方多卖方”的市场格局(好吧,其实是刘总认为)。看来,“电网拆不拆分”这个问题争议很大。经过多方的讨论,本轮的改革方针定在了“监管中间、放开两端”。

配售电侧改革先行,也算是新电改方案的亮点,但更像是各方博弈之后的一个折中。当然,让配售电侧改革先行,也可以说是为了给“输配分开”找路径。

对于电改的具体内容,现在还没有出明文,我给一个官方的说法:

一是建立市场化交易体系,区分竞争性和垄断性环节,在发电侧和售电侧形成有效竞争,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

二是理顺电价形成机制,逐步放开上网电价和销售电价,把输配电价与发售电价在形成机制上分开。

三是推进发用电计划改革,完善政府公益性调节性服务,提升需求侧管理水平。

四是促进新能源和可再生能源开发利用,积极发展分布式能源。

五是优化电源和电网布局,加强电网统筹规划,完善电力监管措施和手段,改进监管方法。

调子是基本定了,输配不会分,售电会放开,而且深圳已经在试点了。

笔者的看法

原本小生也没有深入了解过电改,为了这个问题查阅了一些资料,简直心都累了。此前电力改革进展缓慢,主要是因为改革涉及庞大的利益集团,受到各方利益博弈影响。

对这轮的电力改革,非得表个态的话小生还是表示乐观。现在经济形势不乐观,用电量增长相对较小,但是发电的投入没有变化,煤价也比较低,这种情况来看,目前算是一个好的时间窗口,这是技术层面看的,从技术层面来说电改的实施是没有问题的,而改革难点仍在于利益的权衡和划分。从利益权衡的角度来,看新一届政府上台以后抓住了一些经济的抓手,从去年下半年来国家的一些动作来看,高层应该是下决心要控制好国有企业了。从整体上看,我觉得电力体制改革的成功是大概率事件。从宏观和利益博弈来看,目前是一个比较有利推行电力体制改革的时间。但是中国的特色就是摸着石头过河嘛,不能不过河,也不能跑着跳着过河。毕竟,步子大了,会扯到蛋的嘛~

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